Two Years Later, Looking for the 2018 Olympics Legacy

By the Anti-Pyeongchang Olympics Alliance


“They have profited even as local finances are in crisis, they have extracted value from land even as a protected forest was irreversibly destroyed, and they have won reelection campaigns on a discourse touting “regional development,” even as the Olympics project created little benefit for the public.”

At the IOC Session meeting held in Lausanne, Switzerland, on January 10, 2020, Gangwon-do Province, which hosted the 2018 Olympics, was confirmed as the venue for the 2024 Winter Youth Olympics. A derivative of the Olympics, the Youth Olympics were introduced as a hot new product by the IOC in 2010.

The Youth Olympics require the same amenities as the general Olympics but are not as well known; like the general Olympics, they also override the relatively democratic decision-making processes built into existing political and administrative structures. They create a nifty opportunity for extracting political gains.

The International Olympic Committee (IOC) proactively looks for potential host cities and factors the proposed budgets into its final selection of a site. Gangwon-do Province worked in dialogue with the IOC through the host city selection stage, and then submitted its bid proposal late. There was no opportunity for Gangwon’s citizens to participate in the process of bidding for the Youth Olympic Games, and no plans and budgets were disclosed until now. The governor of Gangwon Province has stated in an interview with the media that the budget is expected to cost 50 to 60 billion won*, or even as much as 100 billion won, but there is no basis for this budget calculation. Officials have stated publicly that bringing the Youth Olympics to Gangwon is a good way to use the facilities left behind by the 2018 Olympics. But these words are a confession that there is no way to use the huge facilities other than by spending another large sum of money and hosting another Olympics.

Pyeongchang 2018 legacy: white elephants and debt

According to a study on the post-Games uses of Olympic stadiums conducted by the Korea Development Institute (KDI) in July 2019, the annual operating cost of three Olympic facilities (the sliding center, the speed skating arena, and the hockey arena) alone will amount to 10.293 billion won and the deficit is expected to be 7.442 billion won.

The Alpensia Sliding Center was neglected for more than a year but still racked up costs of 1.2 billion won during that time. Since the cost of freezing the track was about 200 million won, the Korean national team trained overseas rather than using it. The Skeleton Intercontinental Cup and Asian Luge Championships were held there during this 2019-2020 winter season, but there is still no way to raise the maintenance cost of 2 billion won every year. Gangwon Province aims to open a profit-generating facility for the general public, a so-called flying skeleton, which will cost about 6 billion won to construct. However, even if the facility makes the maximum profit possible, the annual deficit is expected to be 2.614 billion won, more than the cost of maintaining the existing sliding center. 

It also costs about 50 million won to freeze the rink just once at the speed skating arena, and as a result the concrete floor has been left unfrozen and unused for the past two years. There have been several proposals to use it as a refrigeration warehouse, as tennis courts, or for ice racing competitions, but none of these ideas have been realized. Now there is talk of using it as a drone arena, but its future remains uncertain.

The Alpensia Resort, which is a center for Olympics-related facilities, was completed in 2009 for the purpose of attracting the Olympics. The Gangwon-do Development Corporation, which holds the resort’s ownership and management rights, went into debt as a result of the project. The construction bonds issued at the time of construction have still not been repaid. Its current debt amounts to 1.2 trillion won, and it spent 18.9 billion won in interest last year alone. The Gangwon-do Development Corporation, which has endured ongoing financial deterioration despite major restructuring in 2013, has been trying to sell the Alpensia Resort to private companies for several years.

Because no private companies were interested in taking over the Olympics facilities because of high maintenance costs and low financial viability, the Gangwon-do Development Corporation has asked the central government take them over. That said, some foreign investment firms have made offers — but they have offered less than half the construction cost of 1.6 trillion won, rather than the estimated value of 2 trillion won. The Beverly-Hills-based company McKinley Consortium, which had been negotiating to buy the resort over the course of last year, recently offered an acquisition amount of about 800 billion won. The negotiations seem to be progressing, but the process is very opaque and participants have refused to make certain information public. However, even this unfair sale procedure had to be reset from the beginning due to the company’s failure to fulfill a contract. In December 2018, the company went through a similar negotiation but it was canceled unilaterally.

Olympics Special Zones

Another little-known Olympic legacy is the Olympics Special Zone. Established under the Olympics Special Act, the Olympics Special Zone extends to all kinds of development projects that have nothing to do with the Olympics, and its coverage is still ongoing and expanding. It is a magical, special act that removes environmental protection designations, bypasses land use policies, reduces administrative requirements, and enables tax breaks for development projects. The Olympics Special Act laid an institutional foundation that perfectly fits the nature of the Olympics, providing private companies with the opportunity to extract from the public interest. For investors and contractors, the construction of large-scale accommodation complexes and resorts — fitted with signs proclaiming “Olympic legacy” and “regional development” — offers a secure way to use public resources to make private profits, while the public shoulders all the risks and responsibilities.

The City of Gangneung’s local attractions of Gyeongpo Lake and the Gyeongpodae Pavillion and beach were also designated as Olympics Special Zones, and protections on part of the surrounding provincial park were removed. Three hotels and resorts were built to accommodate the IOC. Another three hotels, which were licensed for the Olympics, are still under construction two years after the Olympics ended. The area around the Gyeongpodae Pavillion and beach was expanded in the second Olympic Special Zone Project announced in 2019, and the City of Gangneung announced that it would establish a “superhero theme park” in the area. To date, however, accurate information on the companies that Gangneung has contracted has not been disclosed, and the local council members have raised concerns that certain projects are being privileged to benefit real estate interests. Council members are seeking clarification.

Mount Gariwang, where a protected national forest was partially cleared to build an alpine ski slope, was designated as an Olympics Special Zone. Residents of the village of Sukam were forced to move to make way for the construction of a hotel that was not even completed by the Olympics. The Forest Service overrode the protections on the forest while promising it would later be fully restored. Neither it nor Gangwon-do Province, which undertook the ski slope construction, are taking full responsibility for the destroyed forest today.

A success(ful erosion of democracy)

There is still a long way to go in South Korea, but numerous unnamed people have fought over the course of years to establish some minimal level of democratic decision-making processes and political accountability. Our society does have some systems in place that, while not perfect, facilitate some public discussion of issues that affect us. 

But since 2004, when the bid for the Olympics began, local politicians, the central government, corporations, investors, and real estate speculators have worked tirelessly to incapacitate these public accountability mechanisms, and to work instead to advance their own interests, which they have often done successfully. They have profited even as local finances are in crisis, they have extracted value from land even as a protected forest was irreversibly destroyed, and they have won reelection campaigns on a discourse touting “regional development,” even as the Olympics project created little benefit for the public. It was always possible to relinquish responsibility to subcontractors, whether for an industrial accident or if the workers didn’t get paid. The Olympics provided a way to escape social obligations and responsibilities, while acting as a parasite on public resources.

The greatest legacy of the Pyeongchang Winter Olympics is this perfect ‘success’ story. At the Alpensia Resort, where debt is growing day by day, the 2020 Pyeongchang Peace Forum was recently held to commemorate the second anniversary of the opening of the Pyeongchang Winter Olympics. During the three-day forum, local politicians, IOC members, and representatives of investment companies with a keen interest in North Korea’s development gathered to discuss how to make peace and serve their own interests. This great Olympic legacy has therefore left a powerful message not only in Gangwon-do but also for various local governments and businesses: you too can abandon your responsibilities and take this shortcut to success. 

Seoul is the city that is most aggressively building on this ‘success’ of the Olympic legacy. It hopes to host the 2032 Olympic Games. And we will stand firmly against this potential tragedy and to prevent a repeat of the Olympics disaster of 1988.

*At the time of publication, 1 US dollar = 1,215 Korean won.

2020년 1월 10일 스위스 로잔에서 열린 국제올림픽위원회(IOC) 총회에서 강원도는 2024 동계청소년올림픽 개최지로 확정되었다. 청소년올림픽은 IOC가 2010년에 내놓은 따끈따끈한 신상품이자 올림픽의 파생상품이다. 일반 올림픽과 동일한 조건을 요구하지만 그만큼 인지도가 높지 않은 청소년올림픽은 비교적 민주적인 의사결정의 과정을 확립한 기존의 정치와 행정의 구조를 무시하고 대규모의 공적 자금을 운용하여 경제적, 정치적 이익을 취할 수 있는 틈새 시장의 노릇을 훌륭히 수행하고 있다. IOC는 정식 올림픽을 개최할 때 보다 더 적극적으로 사업의 파트너가 될 개최지를 발굴하고 접촉하여 개최지 선정 과정을 진행하며, 개최지가 부담할 비용의 액수는 노골적으로 최종 결정에 직접 영향을 미친다. 강원도는 IOC와 우선협상대상자 선정 단계까지 일을 벌인 후에 뒤늦게 도의회에 유치 동의안을 제출했다. 도민이 청소년올림픽과 관련된 결정에 의사를 반영할 통로는 없었으며, 개최가 확정된 현재까지도 구체적인 계획과 예산은 공개되지 않았다. 강원도지사가 언론과의 인터뷰에서 500~600억원, 또는 1천억원의 예산이 소요될 것으로 예상한다고 짧게 언급한 것이 전부이며 이러한 예산안 산정에 대한 근거도 전무하다. 강원도는 청소년올림픽 유치를 통해 남겨진 올림픽 시설들을 운영할 방법을 찾을 수 있다며 대대적으로 홍보하고 있다. 그러나 이러한 말들은 다시 대규모의 예산을 쏟아부어 올림픽을 개최하는 것 외에는 거대한 시설들을 활용할 방법은 없다는 고백이나 다름없다. 

 2019년 7월에 한국개발연구원(KDI)이 실시한 ‘올림픽 경기장의 효과적인 사후활용 방안에 관한 연구’에 의하면 슬라이딩 센터, 스피드 스케이팅 경기장, 하키 센터 등 올림픽 시설 3개의 연간 운영비만 해도 102억 9300만원에 달할 것이며 적자 규모는 74억 4200만원일 것으로 예상된다. 슬라이딩 센터는 1년 이상 방치되었고 아무것도 하지 않았던 한 해 동안만 관리비 12억원이 투입되었다. 한 번 얼음을 얼리는 비용이 2억원 정도 소요되기에 대표팀은 해외에서 훈련을 진행했다. 2019년, 2020년 겨울 시즌에 스켈레톤 대륙간컵 대회 일부와 루지아시아선수권 대회가 개최되었고 다음 시즌 대회 유치도 결정되었으나 매년 20억원씩 드는 유지비를 마련할 방도는 여전히 없다. 이에 강원도는 일반인을 대상으로 한 수익형 체험시설, 일명 플라잉스켈레톤으로 불리는 시설을 도입하겠다고 했으며 시설 건설에 60억원 가량 소요할 예정이다. 그러나 만약 이 시설이 가능한 최대의 수익을 내더라도 연간 적자폭은 현재의 슬라이딩 센터 유지비보다 더 많은 26억 1400만원으로 예상된다. 스피드 스케이팅 경기장 역시 한 번 얼음을 얼리는 비용이 5천만원 가량 소요되기에 지난 2년 동안 콘크리트 바닥만이 침묵을 유지하고 있었다. 냉동창고, 테니스코트, 경빙장(icederby) 등으로 활용하자는 여러 방안이 제시되었으나 실현된 것은 없고 현재는 드론 경기장으로 활용할 방안을 모색하고 있지만 이 역시 미래가 불투명하다. 

  올림픽 관련 시설이 집중되어 있는 알펜시아 리조트는 올림픽 유치를 목적으로 하여 김진선 전 강원도지사 임기 시절 공사비 1조 6800억원을 들여 2009년 완공한 시설이다. 소유권과 운영권을 가지고 있는 강원도개발공사는 알펜시아 사업 강행으로 재정이 악화되어 빚더미에 앉았다. 건설 당시 발행한 공사채를 아직도 갚지 못하고 있으며 현재 부채는 총 1조 2390억원에 달하고 작년 한 해 동안 이자비용으로만 189억원을 지출했다. 2013년에 대대적인 구조조정을 단행하고도 계속되는 재정 악화를 견디지 못한 강원도개발공사는 수년째 알펜시아 리조트의 민간기업 매각을 추진하고 있다. 경제성이 없고 유지비만 많이 드는 올림픽 스포츠 시설을 인수하려 나서는 민간기업이 없어서 강원도개발공사는 계속 중앙정부에 인수를 요구해왔다. 그나마 매입 의사를 밝혀오는 몇몇 외국계 투자기업들도 부동산 감정가 2조원은 커녕 공사비 1조 6800억원의 절반에도 미치지 못하는 인수 금액을 제시하며 번번히 협상이 결렬되었다. 작년부터 올해 초까지 매각 협상을 진행하던 미국계 투자기업 매킨리 컨소시엄은 8천억원 가량의 인수 금액을 제시했고 상당히 협상이 진행되었으나 그 과정 역시 불투명했으며 협상 담당자는 사기업 보호를 위해 정보를 공개할 수 없다고 되풀이하여 말할 뿐이었다. 그러나 이러한 부당한 매각 절차 마저도 최근 기업 측의 일방적인 계약 불이행에 의해 원점으로 돌아갔다. 해당 기업은 2018년 12월에도 거의 동일한 절차로 인수를 진행하다가 일방적으로 파기한 바 있다.

 잘 알려지지 않은 또 다른 올림픽 유산은 올림픽 특구 사업이다. 올림픽 특별법에 의거해 올림픽과 아무 관련없는 온갖 개발사업에 특혜를 부여하는 올림픽 특구 사업은 현재도 진행중이며 점차 확대되고 있다. 보호구역을 해제하고 토지수용 절차를 생략하며 행정절차를 축소하고 세금 혜택을 부여하는 개발사업을 가능하게 하는 것은 마법같은 올림픽 특별법이다. 올림픽 특별법은 사기업들이 공적 자원을 이용한 이권 사업을 추진할 수 있는 기회를 제공한다는 올림픽의 본질에 정확히 들어맞는 제도적 토대를 마련해주었다. 투자자와 시공사들을 위한 대형 숙박시설 건설과 리조트 사업은 ‘올림픽 유산 계승’과 ‘지역 발전’이라는 간판을 내걸고 공적 자원을 이용하여 안전하게 이윤을 획득하지만 모든 위험과 책임은 다시 공공 영역으로 되돌아 올 뿐이다. 

 강릉의 경관을 대표하는 경포호수와 경포대 부근도 일찍이 올림픽 특구로 지정되며 도립공원 구역이 일부 해제되었다. IOC 위원의 숙소 등을 명목으로 3개의 호텔과 리조트가 건설되었다. 올림픽을 내세워 건설 허가를 받았던 또 다른 3개 호텔은 올림픽이 끝난지 2년이 지난 현재까지도 건설 중이다. 경포대 일대는 2019년 추가로 발표한 2차 올림픽 특구 사업에서 대상 구역이 확대되었으며 강릉시는 해당 지역에 ‘슈퍼히어로테마파크’를 조성하겠다고 발표했다. 그러나 현재까지 강릉시가 협약을 맺었다는 기업에 대한 정확한 정보는 공개되지 않았으며 도의회에서는 부동산 투기 목적의 특권 사업 의혹을 제기하며 강릉시에 해명을 요청하고 있다.

 국가보호산림을 부분 해제하고 알파인 스키 경기장을 건설한 가리왕산도 올림픽 특구로 지정되었으며 올림픽 개최 기간까지 완공도 하지 못한 호텔을 건립하기 위해 숙암리 마을 주민들은 강제이주되었다. 보호구역을 해제하며 완전 복원을 약속했던 산림청도, 공사를 강행했던 강원도도 파괴된 숲에 대해 아무런 책임을 지지 않고 있다. 

 여전히 가야할 길이 멀긴 하지만 오랜 기간 이름 없는 수많은 사람들의 노력으로 최소한의 민주적 의사결정 과정과 행정 체계를 마련해왔다. 완전하지는 않지만 공공에 영향이 지대한 사안을 책임있게 논의하기 위한 제도도 분명 우리 사회에 존재한다. 그러나 올림픽 유치 움직임이 시작되었던 2004년부터 지금까지 지역 정치인들과 중앙정부, 기업과 투자자들, 그리고 부동산 투기꾼들은 이와 같은 공적 장치를 무력화 시켜 각자의 이익을 충실히 달성하기 위해 무던히도 노력해왔으며 셀 수 없이 많은 성공 사례를 남겨왔다. 지방 재정을 위기에 빠트려도 다음 고위직으로 이직할 수 있었고, 보호 산림이 돌이킬 수 없을 만큼 파괴되어도 부동산 수익을 얻을 수 있었고, 사업성이 없는 대형 공사를 마구 발주해도 ‘지역발전’을 내세워 당장 선거에서 표를 얻을 수 있었고, 납기일에 맞추기 위해 산재 사고가 발생하든 노동자들이 임금을 받지 못하든 하청업체에 책임을 떠넘기고 실적만 한 줄 더 쌓을 수 있으면 그만이었다. 공적 자원에 기생해 각자가 최대의 이익을 위해 열심히 움직이는 동안에 사회적 의무와 책임에서 완전히 벗어날 수 있는 길을 올림픽이 제시해 주었다. 평창 동계올림픽의 가장 큰 유산은 바로 이러한 완벽한 성공 사례다. 나날이 부채가 쌓여가고 있는 알펜시아 리조트에서 평창 동계올림픽 개막 2주년을 기념하여 ‘2020 평창 평화포럼’이 개최되었다. 3일 동안 이어진 포럼에는 지역 정치인들과 IOC 위원들, 북한 개발에 관심이 높은 투자 기업 대표 등이 모여 또 다시 ‘평화’를 내걸고 각자의 이익에 충실히 복무할 수 있는 방법을 열심히 논의한 후 올림픽 폐허를 남겨두고 떠났다. 위대한 올림픽 유산은 강원도 뿐만 아니라 여러 지방정부와 기업들에게 강력한 메시지를 남겼다. 그대들도 책임을 져버리고 성공을 향해 갈 수 있는 이 지름길로 오라. 서울시는 가장 적극적으로 올림픽 유산을 계승하여 2032년 올림픽 유치를 추진하고 있다. 그리고 우리는 1988년의 올림픽 재해가 되풀이 되는 것을 막기 위해, 어디서도 이와 같은 비극이 또 다시 벌어지는 악순환을 끝내기 위해 단호히 맞서 나가겠다.